设为首页 收藏本站

理论研究|古小东:基于生态系统的流域立法:我国水资源环境保护困境之制度纾解

作者: 时间:2019-10-29 点击数:

作者古小东,广东外语外贸大学广州绿色发展法治研究中心/法学院教授

来源:本文首发于《青海社会科学》(CSSCI2018年第5期(双月刊)。已略去原文注释,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途。

 

基金项目本文系国家社科基金重点项目区域协调发展中府际合作的软法治理研究16AFX007中国博士后科学基金面上一等资助项目(2016M600645、教育部人文社科研究规划基金项目(15YJA820008)、广州市科技计划项目(201806030015阶段性成果之一

 

内容摘要:基于生态系统管理的视角对我国水资源环境保护的困境进行法律分析,研究认为主要原因有以部门为基础的管理理念和立法模式存在缺陷、立法目标对流域生态系统健康不够重视、多元共治的保护机制尚未形成、基于生态系统的制度设计不够周全等。为此,应采用基于生态系统的流域立法模式,确立保护流域生态系统健康的管理目标构建有效运作的多元共治机制完善基于生态系统的流域生态健康评价水质清查报告“非点源污染”和“点源污染”治理、流域生态补偿、可持续的财政保障等流域保护制度。

关键词:基于生态系统管理;流域立法;水资源环境保护困境;多元共治;流域生态健康评价

 

水是生命之源。随着经济社会的发展,我国水资源环境问题严峻例如水资源保障能力弱、水环境质量总体差、水生态受损总体严重、水环境事故的隐患较多等。尽管在国家和地方层面陆续制定实施了多个法律法规及政策,形势依然严峻。本文拟以基于生态系统管理为视角,结合国际趋势、发达国家的经验做法以及我国的实际分析我国水资源环境保护困境的法律原因并提出相应的法律路径与对策

一、我国水资源环境保护之现状

(一)从适用范围来看,既有适用于全国范围的法律法规政策,也有适用于地方的法规规章政策

我国关于水资源环境保护的立法很多。适用于全国范围的《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》等法律,以及《水污染防治法实施细则》、《河道管理条例》等行政法规和部门规章;此外还有大量的计划、通知、意见等政策性文件,典型的是2015年国务院印发的《水污染防治行动计划》但政策的科学性稳定性执行力存在明显不足。适用于地方的主要是地方人大及其常委会制定的地方性法规,例如《福建省流域水环境保护条例》、《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》等;也有国务院制定的行政法规,例如《太湖流域管理条例》,因为太湖流域的范围涉及到江苏省、浙江省和上海市,需要国务院协调制定。值得一提的是,依2015年修正后的《立法法》第七十二条第二款对区的市授权地方性立法之规定,很多设区的市对环境保护领域中的进行了地方立法,例如广东省的中山市、惠州市、清远市等。

(二)从立法的名称和重点内容来看,有的侧重于水资源,有的侧重于水环境,有的侧重于河道管理,有的是对流域综合保护

目前国内对于水的立法有不同的名称,相应的立法重点内容有所不同。

一是以水资源管理条例流域+水资源管理条例为名称,内容以水资源管理为主,例如1989年通过的《山东省水资源管理条例》、1994年通过的《大连市水资源管理条例》、2012年通过的《济南市水资源管理条例》、2015年通过的《重庆市水资源管理条例》,以及1997年通过的《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》、2008年通过的《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》等。

二是以水环境保护条例流域+水环境保护条例水质保护条例饮用水源水质保护条例为名称,内容以水环境保护、水质保护为主,例如2011年通过的《南京市水环境保护条例》、2010年通过的《浙江省曹娥江流域水环境保护条例》、2011年通过的《福建省流域水环境保护条例》、2015年通过的《中山市水环境保护条例》,以及1998年通过的《广东省珠江三角洲水质保护条例》、2002年通过的《广东省东江水系水质保护条例》、2016年通过的《惠州市西枝江水系水质保护条例》、2016年通过的《清远市饮用水源水质保护条例》。

三是以河道管理条例为名称,内容以河道管理为主内容,例如2015年通过的《重庆市河道管理条例》。

四是以流域+保护条例为名称,包含了水资源管理、水环境保护、河道管理等内容,例如2011年通过的《太湖流域管理条例》、2013年通过的《广州市流溪河流域保护条例》、2015年通过的《黔南布依族苗族自治州剑江河流域保护条例》

分析可以看出,在不同的区域、不同的年代,地方立法关注的重点有所不同。在华北、西北地区,以及改革开放早期的80年代 、90年代,因为水资源缺乏,所以重点关注水资源管理。在南方地区,尤其是改革开放的中后期,因为水污染日益严峻,所以水环境(水质)保护立法成为重点。在重庆,因为河道采砂、行洪排涝问题较为突出,所以重点关注河道管理立法。此外,基于水资源、水环境、河道的整体性,我国流域保护综合立法成为一种趋势。

(三)从立法的实施效果看,水资源环境保护总体不佳,成为民生反映较大的问题之一

1.水资源短缺、用水效率低、开发过度、区域间用水矛盾的问题并存

我国水资源量人均低、时空分布不均衡,80%的水资源位于南方,这是客观现状。201542国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》指出,我国万元工业增加值用水量是世界先进水平的2-3倍,农田灌溉水有效利用系数远远低于世界先进水平可见用水效率很低,浪费很严重。部分流域的水资源过度开发,例如国际公认的水资源开发生态警戒线为40%,而我国海河流域的水资源开发利用率达到106%。地下水超采严重进一步引发地面沉降、海水入侵等问题。流域内的用水矛盾日益突出,例如长江上游部分支流水能资源开发导致河道断流、危及生物多样性;跨流域调水和控水工程的实施争议大。水污染问题进一步减少了水资源的供应,2017年上半年,8.8%的水资源不适合农业灌溉或工业用途。我国进入水资源紧缺的骆驼经济危机时代,将面临更为严峻的经济社会可持续发展问题。

2.水污染总量远超环境容量,水源地保护不力水环境事故隐患大

工业、农业和生活污染排放量大,远超环境容量。原水利部长江水利委员会主任刘雅鸣在20163月指出,长江沿线建了大量的化工园区,共有3.8万多个排污口,每年排污量高达300多亿吨。据2016年中国环境状况公报》,全国地表水国控断面中Ⅰ类仅占2.1%劣于类的比例9.1%即丧失水体使用功能);重点湖泊(水库)呈富营养状态的比例为23.1%,黑臭水体多;全国6124个地下水水质监测点中,极差的比例为14.7%较差的比例为45.4%;监测的192个入海河流断面中,劣Ⅴ类33个,占17.2%水环境事故隐患大,引发的群体性事件日益增多。此外水源地保护不力,饮用水污染或不安全、不达标问题日益引起关注。

3.水生态恶化,自然生态空间和自然岸线减少,生物多样性降低

海河流域主要湿地面积减少了83%,三江平原湿地面积已由建国初期的5万平方公里减少至0.91万平方公里,长江中下游的通江湖泊由100多个减少至仅剩洞庭湖和鄱阳湖,自然生态空间不断减少,水源涵养能力下降,自然岸线保有率不足35%,生物多样性降低。

二、我国水资源环境保护困境的法律分析

我国水资源环境保护治理的总体效果不佳,主要有以部门为基础的管理理念和立法模式存在缺陷、立法目标对流域生态系统健康不够重视、多元共治的保护机制尚未形成、基于生态系统的制度设计不够周全等原因。

(一)以部门为基础的管理理念和立法模式存在缺陷

1.割裂了水资源生态环境的整体性和系统性

以部门为基础的管理理念和立法模式只关注水生态系统中的某个部分然而水资源管理、水环境治理与水生态保护之间,地表水与地下水之间,均密切相关、相互影响。以饮用水水源水质保护为例,其涉及水源地的选址规划、水源生态涵养林的保护、水污染的控制治理、水管网的建设、水质的监测、水质信息的公开等内容,水环境与水资源、水生态是一个系统、具有整体性。该管理理念和立法模式人为地割裂了水资源水生态环境的整体性和系统性

2.难以协调部门之间的利益冲突

以部门为基础的管理理念和立法模式也容易“形成国家与地方的条块分割,以流域各行政区域管理为主,各有关管理部门各自为政”,多头管理“九龙治水”。水资源环境涉及到自然资源、生态环境、水利、发展改革、规划、农业农村、林业、海事、住房和城乡建设、城市管理、卫生、旅游、港务等多部门和单位的管理,在部门利益强化、部门职责推诿弱化的情形下,将进一步加剧部门之间的矛盾,导致管理缺位政府失灵

3.难以协调区域之间的利益冲突

在资源环境成本总体较低、GDP赛跑地方环境保护机构财政经费来源于地方政府的背景下,中央政府与地方政府之间地方政府与地方政府之间形成利益博弈地方政府普遍重视经济发展而忽视环境保护,导致上下游地区之间在取水、拦坝、排污、采砂等方面存在诸多矛盾。上游地区通常较下游地区的经济更为落后,下游地区则通常以饮用水水源地保护、水源涵养、水质达标为由要求上游地区加大环境保护力度,甚至要求上游地区放弃一些产业项目、牺牲区域经济发展,上下游地区之间的生态补偿机制亦不健全。

立法目标对流域生态系统健康不够重视

1.水生态系统服务价值的关注不足

生态系统为人类提供了生物生产性产品(例如种植业产品)、非生物生产性产品(例如水资源)、土壤保持、大气调节、水环境调节、生物多样性和景观休憩功能等产品与功能,Costanza将生态系统的产品和功能统称为生态系统服务(Ecosystem Services)。根据《千年生态系统评估》(Millennium Ecosystem AssessmentMA2007)的结果,地球自然生态系统每年提供了价值约15万亿英镑的产品,例如新鲜洁净的空气水等;与此同时人类活动破坏了约2/3提供上述产品的生态环境,包括森林、园地、河流湿地海岸等。“除了普通的商业价值,水资源在我们所关心的事情中处于核心地位,我们的健康、营养、生态完整性和审美要求都离不开水资源,它甚至能提供社区认同与精神满足”。显而易见的是,水质提升有助于公众健康、生物多样性,在滨水区域的水质提升还可以提高休闲娱乐价值、审美精神价值、土地商业开发价值等。

2.对流域生态系统健康不够重视

我国《水法》立法目的侧重于水资源的可持续利用,《水污染防治法》立法目的侧重于保护改善水环境、保障饮用水安全,《水土保持法》立法目的侧重于预防治理水土流失。目前立法对水生态系统整体性、流域生态健康的关注不足,导致管理目标较为单一,头痛医头、脚痛医脚且战略性、长远性不明显。

多元共治的保护机制尚未形成

1.现有流域管理机构职能虚化无力

我国虽设立了一些流域管理机构如黄河水利委员会、长江水利委员会等但其不是中央政府的派出机构,仅仅是水利部的派出机构,无法承担跨部门、跨区域流域性问题的综合协调和管理任务。尽管《水法》等法律规定流域管理机构有水资源管理职责”,但其不具有水环境管理权利(采取属地管理原则)、征收水资源费权利(归属于省级政府),更没有对流域内除“水”以外的其他自然资源(如土地、森林、动物等)的保护管理权利,导致多部门管理、条块分割、事权与财权不尽一致等问题。

2.现有“河长制”的缺陷

目前多地实行的河长制”在落实主体责任、形成部门合力、提高工作效率等方面有一定的积极意义,但“河长”一般由地方党政负责人兼任,该制度过于依赖“河长”,“人治”色彩浓厚,“自上而下”运行,考核问责模糊不清,难以形成长效机制。

3.公众有效参与和救济机制不足

资源环境属于典型的“公地悲剧”、“信息不对称”、“外部经济性”问题,公众在信息、资金、知识、策略等方面都难以与政府以及强大的工业集团进行辩论和对抗,大多数公众的选择是“搭便车”。国外环境保护组织因其拥有一定的信息、资金、知识、策略等优势,能较好地克服“集体行动困境”,在推进环境法治建设中贡献巨大。我国环境公益诉讼虽已建立,但受限较多,监督救济机制不完善;公众和环境保护组织的参与广度、深度、积极性、有效性不够。

基于生态系统的制度设计不够周全

1.流域生态健康评价制度缺失

流域环境资源承载能力监测评价预警是流域保护的一个重要内容,也是水权交易、水质交易的基础。我国《水污染防治法》第二十九条对此有规定,但没有规定流域生态健康评价制度;两者在评价目的、评价指标体系等方面有所不同。

2.“非点源污染”和“点源污染”治理制度存在漏洞

现有制度对“点源污染控制”关注较多,但没有对“原有的点源污染”与“新建的点源污染(New Point Source)”区别对待。更为重要的是,我国《水污染防治法》等法律对“非点源污染”治理制度原则性强、操作性低。美国80年代中期“非点源污染”已经超过了“点源污染”成为美国水污染的第一大污染源。美国有分析评估报告指出,1972年五种污染物(每五天生化需氧量、悬浮固体总量、可溶物总量、总磷、总氮)的全国排放总量中,非点源排放的占比分别为57%98%83%87%88%;进而完善制定了治理“非点源污染”的具体法律制度和措施。

我国目前还没有全面权威正式的对“非点源污染”现状分析评估数据,但从部分数据可见一斑。据20171月原环境保护部、财政部印发的《全国农村环境综合整治“十三五”规划》指出,我国仍有78%的建制村未建设污水处理设施,38%的农村饮用水水源地未划定保护区(或保护范围),40%的建制村没有垃圾收集处理设施,40%的畜禽养殖废弃物未得到资源化利用或无害化处理。此外,2014年底我国全国化肥施用量为5995.94万吨2005年增加了26%),农药使用量为180.69万吨2005年增加了24%),而化肥和农药有效利用率却不到40%

3.流域生态补偿机制有待完善

我国国家层面的生态补偿机制一直没有出台。我国首个跨省流域生态补偿项目新安江跨省流域生态补偿机制试点2012年在财政部和环境保护部的支持下正式实施,2016年广东与广西签署《九洲江流域水环境补偿协议》、广东与福建签署《汀江-韩江流域水补偿协议》、广东与江西签署《东江流域上下游横向生态补偿协议》,这些地方做法有一定的效果,但上下游地区对生态补偿的条件、补偿的计算依据和补偿金额分歧较大,且协调管理机构不健全如果没有中央的财政支持和行政手段的推动,将难以实施亦难以复制。

4.可持续的财政保障制度没有建立

域外经验表明,流域规划与保护得到良好实施的关键因素是获得可持续的财政保障,具体的费用包括市政设施和监测设备的建设运行维护费用、生态补偿费用、数据分析管理费用、信息公开费用、教育宣传费用以及行政管理服务人员薪水等。尽管我国《水污染防治法》等法律对财政保障制度作了原则性的规定,但实践中我国很多地方(尤其是县城和重点镇)的污水处理厂和管网建设资金以及生态补偿费用等严重不足,严重影响了水环境的治理,亟需建立可持续的财政保障制度。

三、困境之制度纾解:基于生态系统的流域立法

美国最高法院曾经指出“自从美国建国,跨州水域就是冲突的焦点”。我国学者建议对流域进行立法已有多年,尤其是长江、黄河、珠江、淮河等,2011年通过实施的《太湖流域管理条例》则被视为开我国流域立法先河。在我国现有的《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》等法律基础上,结合国际趋势、域外经验做法和我国实际,采用基于生态系统的流域立法模式,确立保护流域生态系统健康的管理目标构建有效运作的多元共治机制科学系统设计流域保护的具体制度,将有助于纾解我国水资源环境管理的困境。

(一)采用基于生态系统的流域立法模式

1.采用流域立法模式

国外学者分析认为,“许多政策制定者、研究人员和水管理者认为流域是个自然单元、是水利的逻辑单元,倡导应从流域尺度去管理水资源。”尽管流域管理面临的复杂工作具有多功能性用户利益差异多管理实体权力关系不对称技术复杂等特点”,但“其作为克服行业或地理限制的流域一体化管理理念,立足于流域是一个多功能的生态系统,能拓宽管理视野,并为制定长期战略规划提供方法上的支持”美国的田纳西河、密西西比河、查尔斯河、科罗拉多河,以及欧洲的莱茵河、法国的卢瓦尔河、日本的琵琶湖等流域管理立法经验可以为我们提供一定的参考。美国在19世纪80年代末,流域机构、部落、联邦和州机构开始转向用流域方法控制水质和水量,流域方法包含利益相关方的参与,同时包含有科学技术支撑的管理行动。”

国际水资源环境管理理念不断发展更新,应充分认识到水作为人类生存发展的重要的自然资源和生态环境条件,具有流域综合性、整体性、系统性的特征,统筹考虑水资源、水环境、水生态等多重功能属性和整体性,采用流域综合管理成为水资源环境管理的国际趋势。流域的山水林田湖草是一个生命体、密切相关,不宜将流域的水资源、水环境乃至水源涵养林、湖泊湿地等完全割裂,也不宜各行政区域只管自己、不管他人,而是采用综合开发利用、流域综合保护管理的立法模式。

2.采用基于生态系统的管理理念

国外学者指出以部门为基础的管理措施只是关注该系统的各个部分缺乏相互之间的协调其效用有限基于生态系统的管理(Ecosystem-based Management简称EBM)是一种更为全面的管理方式其基于自然科学,关注一个地理区域内的各种用途,解决各自为政的问题提供了一种用以协调各机构和各级政府的基本原理和方法并已在流域、海湾和渔业管理中获得实践。《生物多样性公约》缔约方大会做出的2000V/6号决议具有国际法的法律地位,其指出生态系统方法是综合管理土地、水域和生物资源,公平促进其保护与可持续利用的战略。 我国流域保护应采用基于生态系统的管理理念,并将适应性管理(Adaptive Management)方法引入到流域管理系统,并不断调整优化

确立保护流域生态系统健康的管理目标

美国至少是从1965年的《水质法案》开始,联邦政府对保护溪流中水体的利用(例如游泳、钓鱼、划船)及其生态价值越来越关心;1972年的《联邦水污染控制法案》明确其立法目标是“恢复和保持水体的物理、化学和生物性状的整体协调性”,要求“在1985年之前彻底消除所有河流航道的污染物排放和在1983年使水体达到适合钓鱼和游泳的标准”;1977年的《清洁水法》则在污染限制水平的制定上,强调“对贝壳类、鱼类和其他水生生物的保护和平衡繁殖;” 1986年颁布的《濒危物种法》要求“各州为河流确定一个最低流量标准,以保护特种鱼类和整个环境”。日本《琵琶湖综合保护规划》于2000 年颁布,其将琵琶湖流域的生态系统保护作为中长期保护目标。欧洲莱茵河流域管理的理念已经从传统的单一流域水管理”转变以生存质量可持续发展为目标的可持续综合管理

流域立法目的应体现综合性、战略性、长远性,应改变单一目标管理为多目标管理,确立加强对流域水资源和其他自然资源的合理利用与综合管理,增强防汛抗旱能力,保障饮用水水源安全,保护流域生态系统健康,促进经济社会与资源环境协调可持续发展的立法目的保护流域生态系统健康不同于单纯的保护水环境

)构建有效运作的多元共治机制

流域立法需要梳理平衡流域经济和社会发展中的多种功能以及依附其上的多元利益关系,例如经济发展与环境保护关系、上中下游关系、采砂与堤岸安全关系等,一个有效运作的多元共治机制显得至为重要。

1.设立跨区域综合性的“流域保护与发展委员会”

立法对流域管理机构进行赋权,要求精干高效、权责一致。该机构涵盖了自然资源部、生态环境部、发展改革委等部门的职责,对流域内的河岸土地、水、湿地、生态、森林、鱼类、野生动物等资源环境进行全局的统筹规划、保护、利用。既要保护,也要发展,保护优先。委员会主任和副主任由上一级政府任命,委员由流域内各地委派代表。例如全国性的“长江流域保护与发展委员会”主任和副主任由国务院任命,委员由长江流域内的各(市、自治区)委派代表;广州市的“流溪河流域保护与发展委员会”主任和副主任由广州市政府任命,委员由流溪河流域内的各区委派代表。其职责主要包括:①流域生态系统、资源环境承载力的调查和研究;结合流域实际,科学决策拟定流域保护发展行动计划,对每个对策或行动计划提出合理有效的建议;协调流域内各省(或市、县、区)资源环境承载力的预警计划综合评估各省(或市、县、区)行动计划的效果提出年度评价报告;向相关政府机构、社会公众通报各省(或市、县、区)流域保护与发展的状况成果等。

2.设立“流域保护与发展理事会

“流域保护与发展委员会”下设立“流域保护与发展理事会”,理事会为决策咨询机构成员为相关领域的专家,分别来自政府指派代表、企业代表、社区公众代表。“流域保护与发展委员会”的决议需同时获得“理事会”和“委员会”的多数投票同意。《千年生态系统评估》明确指出,如果没有充分的科学信息,就无法拟定有效的环境政策。为此,需要加强社会科学家与自然科学家之间、科学家与立法者决策者之间的有效沟通与合作并加强科学技术知识的运用,跨学科、跨部门进行综合评估与论证。

3.设立“流域保护与发展执行委员会

“流域保护与发展委员会”下设立“流域保护与发展执行委员会”,委员会为负责具体某一领域的执行机构。

4.完善公众有效参与和救济机制

鼓励成立有利于流域保护的非政府组织,将有助于强化公众的有效参与和监督流域的基本水文资料、水质、排污口设置、水污染防治、水土流失防治、水工程建设、水资源开发利用、流域生态保护、重点排污单位情况、突发环境事件、行政许可、行政处罚、排污费的征收使用情况等信息公开与数据共享,以及卓有成效的宣传教育,将有助于推进府际之间的合作,并提高公众对流域保护的理解保障公众的环境知情权和参与权。应进一步完善环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼制度,更好地发挥公众的有效监督作用,并使公民和环境组织成为政府之外的重要执法力量

)完善基于生态系统的流域保护制度

1.确立流域生态健康评价和水质清查报告制度

首先,应以流域环境资源承载力为基础,科学估算流域的现有污染负荷,在此基础上合理制定污染物的消减量;同时应确立流域生态健康评价制度在美国的水质管理体系中开展包括水文、水质、生物、栖息地等多重指标在内的全国性流域生态健康评价是非常重要的一个环节也是制定流域保护和综合治理方案的重要决策依据之一

其次,合理制定水质标准,建立水质清查报告制度。美国1977 年《清洁水法》的重要基石是“州、部落和区域要用水质标准来保护公共健康、保护野生动植物和改善它们的基本生存环境的要求”。该法305b条款规定地方政府环保部门负责每两年对本州河流、湖泊、海湾、湿地等水体进行水质和功能评价,向国会报告本区水质情况,形成国家水质清查报告”(National Water Quality Inventory Report);303d条款要求地方政府建立水质不达标的受损水体清单List of Impaired Waters,对清单上的水体建立日最大负荷”(Total Maximum Daily LoadTMDL总量控制规划

第三,鼓励流域内各地政府间合理制定并签署“流域协议”。美国国会从1922年科罗拉多河协议开始,已经批准了数十个流域管理协议对州际河流进行协调和管理。各流域的状况不同,协议的分配方式与管理目标也不同,最广泛的内容是保护现有用途和水权。流域协议既为各州提供了合理的水权使用之保障,也为流域内多个水系的多种动植物等生态系统保护提供了很好的管理框架模式。

2.完善“非点源污染”和“点源污染”治理制度

首先,与“原有的点源污染”不同,“新建的点源污染”应有更严格的排放要求。对此,日本濑户内海沿岸的兵库县在70年代制定的“上等排水标准”有详细的规定。例如,镉及其化合物的容许限度国定标准为0.1mg/L,兵库县的“上等排水标准”区分为“现有工厂为0.05mg/L”和“1974122日以后新建的工厂0.03mg/L”;铅及其化合物的容许限度国定标准为1mg/L,兵库县的“上等排水标准”区分为“现有工厂为0.07mg/L”和“1974122日以后新建的工厂0.01mg/L”。美国《清洁水法》亦有规定,原因在于新建的点源污染不需要投入巨资去改造更新旧的设备,并可以利用后发优势将最新的污染控制技术和装备应用到新的设计建设中,以相对更低的成本实现更好的污染治理效果。

其次,应确立各地政府控制“非点源污染”并完善制度措施的责任。美国在意识到“非点源污染”的严重程度之后,于1987年《水质法案》明确要求各州对非点源污染进行控制并制定最好的管理办法。灵活的、针对具体地点和特点污染源的决策是有效控制非点源污染的关键所在,必须考虑流域的特点、水体特点、非点源的性质、非点源污染对水体用途的破坏情况,以及有效控制非点源污染的管理实践等。非点源污染控制的法律政策包括农业管理、土地土壤管理、森林管理、草原管理、雨水管理等。

3.因地制宜完善流域生态补偿机制

流域范围大小不同,流域内各地的自然条件、产业经济发展水平差异大,在具体的生态补偿机制上应根据不同流域的实际情况,因地制宜,且不断调整。在总结试点工作的经验基础上,完善流域生态补偿机制,在补偿主体、补偿范围、补偿条件、补偿标准、补偿资金来源、监测指标评估、管理协调机制、监督机制、责任机制等内容上研究磋商、取得共识、共同遵守,协力保护流域生态环境。

4.建立可持续的财政保障制度

没有可持续的财政保障,流域保护的目标将难以实现。资金来源应为多渠道,包括国家、地方、私人等。目前我国流域保护的资金来源主要是国家和地方财政支持,但地方政府尤其是基层的财政普遍紧张、难以支持。美国1948年《水污染控制法案》关于“市政污水处理的财政支持”关键条款是“联邦贷款用于建设,但没有拨款”;1972年修正后的《联邦水污染控制法案》关于“市政污水处理的财政支持”关键条款是“联邦资助份额增加到75%,并且总量增加(3年累计180亿美元)”;1977年《清洁水法修正案》批准了一个关于“非点源污染控制”联邦资助项目,该项目资金由农业部的土壤保育部门来管理,并要求农村土地所有者执行和维持“最好的经营方式”控制非点源污染,政府资助占项目总费用的50%以上。美国环保局、农业部和内政部等部门2009-2013年累计投入七十多亿美元用于对密西西比河流域十二个州的非点源污染控制以及营养物质监测。在美国,环境金融(尤其是环境基金)得到公共财政和私人捐赠的普遍认可和支持,每一项资金的来源和使用均有相应的、明确的管理办法,公开公正、合法合规。我国可以借鉴国外经验做法,进一步明确中央和地方各地对流域保护的财政支持机制,进一步拓宽资金来源渠道,进一步规范资金管理使用。

结语

水资源环境保护是一个综合性的系统工程,其困境之原因有经济发展与环境保护理念方向的取舍、各地之间经济利益的博弈、公众“搭便车”“集体行动困境”等,更重要的是相关法律政策制度之缺位失范。本文以基于生态系统管理为视角,分析了我国水资源环境保护困境的法律原因,并结合国际趋势、发达国家的经验做法以及我国的实际,认为采用基于生态系统的流域立法模式、确立保护流域生态系统健康的管理目标构建有效运作的多元共治机制完善基于生态系统的流域保护制度将有助于纾解我国水资源环境管理的困境。当然,流域保护立法还存在责任惩处机制和市场激励机制不足等问题,尚需进一步完善和落实。

 

参考文献(略)

 

Copyright© 2015 All Rights Reserved. 广州市绿色经济与环境能源法研究中心