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理论研究|谈萧、刘慧:粤港澳大湾区环境行政执法合作研究

作者: 时间:2019-12-18 点击数:

摘要:粤港澳三地在环境治理合作方面有着多年的经验,在粤港澳大湾区推进建设的背景下,三地不断达成新的环境治理合作协议,并组建了联合会议、联络办公室和专项小组。尽管如此,粤港澳大湾区的环境治理问题依然突出,其中的重要原因在于粤港澳大湾区环境合作协议执行主体和执行标准不统一、协议执行力弱、执行手段和执行能力差异大、执法合作限于局部性和间断性。在当前贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》的过程中,应通过制定统一的环境行政执法标准和细则、成立环境执法协调委员会、构建环境行政执法信息共享平台、构建利益分享和补偿机制等措施,来优化粤港澳大湾区环境行政执法合作。

 

关键词:粤港澳大湾区;环境治理;行政执法;合作

 

作者简介:谈萧(1976-),男,湖北大悟人,广东外语外贸大学广州绿色发展法治研究中心教授、法学博士,从事法理学、绿色发展法治研究;刘慧(1994-),女,广东韶关人,广东外语外贸大学法学院宪法学与行政法学硕士生,从事行政法学研究。

 

本文原刊于《政法学刊》2019年10月刊(第36卷第5期),感谢作者授权发布,如需转载请注明出处。注释已略,如需引用请核对期刊原文。

 

2009年10月,由粤港澳三地规划部门共同合作研究完成了《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》,并经过三年的协商,于2012年6月共同编制实施了《共建优质生活圈专项规划》。此后数年,粤港澳三地开展的“绿色大珠三角优质生活圈”(简称“绿色生活圈”)建设不断推进。2017年7月1日,在国家主席习近平的见证下,广东省政府、香港特区政府、澳门特区政府和国家发改委共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》,将“生态优先,绿色发展”作为三地合作原则之一,提出要“完善生态建设和环境保护合作机制,建设绿色低碳湾区”。2019年2月18日,中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称“《纲要》”),为推进粤港澳三地环境治理合作出了更高层次的指导意见,成为三地环境治理与保护合作的行动纲领和编制相关专项规划的重要依据,在粤港澳大湾区环境法治建设中将发挥重要作用。近年来,粤港澳三地通过签订环境合作协议的方式统一三地环境治理和保护标准,环境执法合作则是将统一的环境标准运用于环境治理实践的过程。在“一国两制”的背景下,粤港澳三地社会制度不同,法律制度不同(即“一国、两制、三法域”),推动三地的环境行政执法合作,对于大湾区的环境法治建设尤显迫切。

一、粤港澳大湾区环境行政执法合作的内容及现状

行政执法被赋予广义、狭义和介于广义与狭义之间的解释,广义的解释是指行政机关根据宪法和法律所实施的一切行政行为,包括行政立法、行政决策行为,以及行政复议、行政裁决等行政司法行为;关于广义的行政执法行为,姜明安教授将其定义为“凭借行政权力,将法律规范文本规定转化为实际行为规范的过程,其实现途径包括制定行政规范性文件、进行法律解释、实施行政处理(处理形式主要有行政许可、行政征收、行政给付、行政确认和裁决)、进行行政监督检查、实施行政强制和行政处罚。”曾鹏博士将其定义为“行政机关对宪法和法律的执行和实施,此种层面的行政执法基本涵盖了整个行政行为,即包括中央政府的所有活动,也包括地方政府的所有活动。”狭义的行政执法是指行政监督检查预计行政处罚等具体行政行为,不包括行政审批、行政许可、行政征收以及行政给付等行政行为。而介于广义与狭义之间的行政执法解释为行政处理行为,是相对行政立法和行政执法而言的。本文讨论的行政执法合作是介于广义与狭义间的行政执法活动,指粤港澳大湾区在环境治理中,合作行政主体间的就环境保护内容而展开的行政活动,包括对环境违法行为的监督检查、颁发环境行政许可、作出环境行政处罚、环境污染行政处理等环境治理行为。

(一)粤港澳大湾区环境行政执法合作内容

粤港澳三地已签订了众多环境保护合作协议,应加强执法合作,减少湾区内的行政执法冲突,对建设良好的湾区环境,实现行政执法统一和高效,提高湾区内环境治理的整体能力和水平具有重要的实践意义。目前,粤港澳大湾区已经达成许多在环境治理合作协议,既有全局性环境保护合作协议、也有专项性环境保护合作协议。在达成全局性环境保护合作协议上,2009年8月,粤港共同签署《粤港环保合作协议》;2013年,珠澳共同签订《珠澳环境保护合作协议》;2016年10月,香港与澳门两特区签订《港澳环境保护合作协议》;2017年3月,广东与澳门签署《2017-2020年粤澳环保合作协议》。在达成专项性环保合作协议上,2002年4月,粤港签署和发布《关于改善珠江三角洲空气质量的联合声明》;2007年8月,粤港签订了《关于推动粤港两地企业开展节能、清洁生产及资源综合利用工作的合作协议》;2014年9月,粤港澳签署《区域大气污染联防联治合作协议书》;2018年10月,广东省林业局公布《粤港澳大湾区水鸟生态廊道建设规划(讨论稿)》,不断展开粤港澳大湾区内的环境治理合作。从全局性环境保护行政合作到专项性环境保护行政合作,粤港澳三地在不断努力。

根据《纲要》第五章和第七章的规定,粤港澳大湾区环境行政执法合作的主要内容包括两大类,一类是预防保护行政执法合作,一类是治理保护行政执法合作。

其中,预防保护行政执法合作主要为:(1)落实清洁能源供给体系建设,落实建设清洁、低碳、安全、高效的能源供给体系,把关能源供给体系建设;(2)主导利用绿色低碳能源、提高清洁能源比重,有序开发风能资源,因地制宜发展太阳能光伏发电、生物质能,安全高效发展核电,大力推进煤炭清洁高效利用,控制煤炭消费总量;(3)保障自然资源的采集、使用和体系建设,监督珠三角大型石油储备基地建设,保障石油、天然气等自然资源的采集和使用全过程达到国家标准,研究完善广东对香港、澳门输电网络、供气管道,确保香港、澳门能源供应安全和稳定;(4)监督治理粤港澳三地水利及基础设施建设,加强水利系统基础建设,完善水利防灾减灾体系,确保水环境安全;(5)海洋资源和林地、湿地资源预防保护,利用海洋资源,保护海洋、江河口水域环境安全,实行最严格的生态环境保护制度,建立珠三角林域、水域、海域的生态保护屏障,强化近岸海域、林地生态系统保护与修复,加强湿地保护修复,全面保护区域内国际和国家重要湿地,开展滨海湿地跨境联合保护。加强粤港澳生态环境保护合作,共同改善生态环境系统。

治理保护行政执法合作主要有:(1)开展珠江河口区域水资源、水环境及涉水项目管理合作,重点整治珠江东西两岸污染,规范入河(海)排污口设置,强化陆源污染排放项目、涉水项目和岸线、滩涂管理;(2)加强海洋污染治理,更加重视以海定陆,加快建立入海污染物总量控制制度和海洋环境实时在线监控系统,加强海洋资源环境保护;(3)实施东江、西江及珠三角河网区污染物排放总量控制,保障水功能区水质达标。加强东江、西江、北江等重要江河水环境保护和水生生物资源养护,强化深圳河等重污染河流系统治理,推进城市黑臭水体环境综合整治,贯通珠江三角洲水网,构建全区域绿色生态水网;(4)强化区域大气污染联防联控,实施更严格的清洁航运政策,实施多污染物协同减排,统筹防治臭氧和细颗粒物(PM2.5)污染。实施珠三角九市空气质量达标管理。加强危险废物区域协同处理处置能力建设,强化跨境转移监管,提升固体废物无害化、减量化、资源化水平;(5)开展粤港澳土壤治理修复技术交流与合作,积极推进受污染土壤的治理与修复示范,强化受污染耕地和污染地块安全利用,防控农业面源污染,保障农产品质量和人居环境安全;(6)建立环境污染“黑名单”制度,健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。着力解决人民群众关心的环境保护历史遗留问题。

《纲要》在自然资源、生态环境的保护和利用上作出了原则性规定,包括美好生活城市圈建设要求和构建可持续发展型生态环境区目标,具体内容横跨粤港澳三地在空气污染防治、生活基础设施建设、海域、林地、湿地防御保护等多个领域,涉及粤港澳三地美好生活建设的方方面面,粤港澳三地政府也将为落实《纲要》作出一系列合作共赢措施。

(二)粤港澳大湾区环境行政执法合作现状

1.合作模式及组织建设

粤港澳大湾区环境行政执法合作主要以联席会议与专责小组的形式展开,基于《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》等合作协议,粤港澳三地已经建立了以下联席会议、联络办公室和专责小组:(1)联席会议:由广东省省长和香港特区行政长官主持的粤港合作联席会议、由广东省省长和澳门特区行政长官主持的粤澳合作联席会议,负责确定合作协调原则和方向。(2)联络办公室:由省港澳事务办公室分别和香港政制及内地事务局、澳门特区行政长官办公室组成的粤港联络办公室、粤澳联络办公室,负责粤港澳重大事务日常联络、协调、统筹和跟进。(3)专责小组:由广东省生态环境厅、广东省发改委、广东省住建厅、广东省经信委、广东省水利厅、广东省海洋与渔业厅、广东省林业厅、广东省港澳办、深圳市政府、深圳市人居环境委等多个单位与香港环保署、发展局、渔农自然护理署、水务署等部门组建粤港持续发展与环保合作小组;由广东省环保厅、广东省水利厅、广东省港澳办、珠海市生态环境局、中山市生态环境局等单位与澳门环保港务局、民政总署、气象局等单位组成粤澳环保合作专责小组,负责开展环保领域政策制定与管理,磋商环境问题及时交楼、共享环境信息。其中,粤港持续发展与环保合作小组中设有珠江三角洲空气质素管理及监察专责小组、林业及护理专题小组、海洋资源护理专题小组、珠江三角洲水质保护专题小组、大鹏湾及后海湾区域环境管理专题小组、东江水质保护专题小组、粤港澳两地企业开展节能、清洁生产专题小组、粤港澳海洋环境管理专题小组;粤澳环保合作专责小组中设有水葫芦治理专项小组、空气质量合作专项小组。粤港、粤澳建立的环境保护合作机构涵盖环境保护的不同领域,分别对不同领域的环境问题进行合作治理。

2.行政执法合作成果

粤港澳三地自建立环境保护合作以来,已经完成了一系列的行政执法合作成果,主要有:(1)开展大鹏湾及后海湾(深圳湾)水环境调查与管理研究,建立了珠三角水环境模拟的水质模型;(2)研究治理澳门周围水域的水浮莲污染问题;(3)开展了珠三角空气质量监测与管理研究;(4)促进珠三角港资企业清洁生产;(5)建立了粤港珠三角区域空气监测系统;(6)共同推出《珠三角火力发电厂排污交易试验计划》。其中,粤港生态环境行政合作较为密切,分别在大气污染防治、水源治理、自然林地保护、海洋生态保护及环保事业上有所交流。自2000年建立粤港持续发展与环保合作小组,该小组每年召开一次会议。最近一次于2018年12月17日,在广州举行第十八次会议,回顾过去一年的环保工作,制定2020年环保目标。在大气防治污染上,建立粤港澳珠江三角洲区域空气监控网络系统,分别公布大气颗粒物PM10、颗粒物PM2.5、二氧化硫、二氧化氮、臭氧和一氧化碳的每小时监测数据,并发布季度报告和年度报告。目前,合作小组还就粤港空气质量预报工作加强交流,提升对珠三角区域大气污染预报的能力。以2017年粤港澳大湾区全年大气监测数据为例(具体数据见表一),2017年广州竹洞地区二氧化硫年平均值最高,达19μg/m3,香港荃湾地区二氧化硫年平均值11μg/m3(为香港最高数据),澳门大潭山地区二氧化硫年平均值5μg/m3,为所有监测点最低。二氧化氮、臭氧、一氧化氮、PM10、PM2.5值广东、香港、澳门基本持平,广东超标数据偏多,澳门整体保持最优数据,香港的二氧化氮数据略显偏高,广州、佛山、东莞等工业化城市以上检测值也相对偏高。以上数据的监测标准为二级年平均标准,与美国、欧洲的监测标准还有一定差距。


表一  粤港澳珠江三角洲区域空气监控网络2017年二氧化硫、二氧化氮、臭氧、一氧化氮、颗粒物PM10颗粒物PM2.5年平均值(其中标灰部分为超标数据)


除建设粤港澳珠江三角洲区域空气监控网络以外,2017年12月19日,深圳海事局联合香港环境局、深圳市人居委、深圳市交委等三家单位合作成立了“深港船舶大气污染防治工作室”,开展海域大气污染防治工作。在生态环境保护方面,广东和香港在保护林地和湿地自然生态的建设、管理和人才经验方面进行了深入交流合作,成立林业及护理专题小组,就两地林业发展及自然护理事宜进行磋商,交流两地在绿化、植林、防止山火、自然保护区的管理、动植物保护、生物多样性及生态旅游的资料并探讨合作计划。广东和香港相关部门分别于2009年、2012年、2016年在广东召开林业护理和专题小组会议。在海洋环境管理方面,广东和香港建立粤港海洋环境管理专题小组,研究粤港海洋环境问题,制订应对策略及交流经验,促进合作,保护和改善区域海洋环境。除此之外,香港建立了海上垃圾通报警示系统,共同监测香港和广东省珠海流域中的雨量并公布数据,发出水域中出现海上垃圾的预警并通知相关部门,由相关部门采取行动,以加强应对跨境海上环境问题。

粤澳环境行政执法合作中,珠澳治理澳门周围水域的水浮莲污染问题取得较好的治理效果。粤港环境执法的合作以珠海市和澳门间最为密切,珠海联同中山协助澳门共同治理水浮莲污染问题,共同参与治理横琴区内的环境问题,加强区域水环境管理和污染防治,治理珠澳跨境河流污染,创新流域整治的合作机制,构建完整的区域生态系统,建设跨境自然保护区和生态廊道;加快环珠江口跨境区域绿道建设,共建区域空气质量监测网络,完善区域污染信息通报机制,完善联防联治机制。澳珠两地还表示将继续深化环保课题的合作研究,通过充分沟通,在两地上共享环保信息和数据资源,定期交换收集所得的环境监测数据。例如共享环保监测、大气、水源以及污染物治理的数据成果,环保设施的互相利用等,以减少重复投入以获取双方利益的最大化,有效地推进两地的环保一体化区域合作。然而,粤澳之间的环境合作交流程度远远不及于粤港间的环境合作交流程度,与广东的交流成果也远远少于粤港间环境交流的成果,仅限于水葫芦治理和空气质量监测领域。此外,2018年9月3日粤澳环保合作专责小组会议在广州召开第一次会议,粤澳环保合作以珠海与澳门行政主体间的联系为主,其他行政执法交流合作较少,澳门应当重视与香港和广东间的环境行政合作交流,重视环境执法,加强环境保护力度。

二、粤港澳大湾区环境行政执法合作的特点及问题

(一)环境保护合作协议执行力薄弱

由于广东、香港和澳门的法律基础各不相同,三地基于粤港澳大湾区环境保护签订的合作协议往往缺乏法律强制力和约束力,依赖于广东、香港和澳门的自觉履行和相互配合。目前粤港澳大湾区基于经济、环境、文化等领域的相关框架协议,理论界将这样的协议称之为行政协议,而我国对行政协议并未做法律规定,罗豪才先生等将区域中的合作协议列为软法之中,对粤港澳大湾区内产生相对的约束力。虽然《纲要》的出台给粤港澳大湾区的建设提供了政策性的支持,但是我国目前对政策先行、立法滞后的评价并不一致,且关于粤港澳大湾区的建设并不适合直接制定法律。因此,粤港澳大湾区环境保护合作协议的法律基础薄弱,对行政协议的履行缺乏制度性规范,执行力有待提高。其次,虽然广东为积极响应中央作出的深入与香港、澳门进行环境保护交流的战略目标,在粤港澳大湾区环境行政执法合作中广东处于主动地位,具有强烈的合作积极性,但香港和澳门经济发展处于优势地位,在环境保护治理领域也起步早于广东,具有治理优势,合作积极性不高。且澳门和香港具有高度的自治权,其行政区域内的行政事务及行政执法行为由澳门和香港各自独立行使职权,粤港澳大湾区的环境行政执法合作的效力很大程度上取决于香港和澳门两地的配合程度。

因此,可以发现粤港澳三地的府际合作虽有协议框架,但这些框架协议往往缺乏执行力和约束力,合作的进展和成果很大程度上取决于三地政府的自我实现、自我监督和自我评价,缺乏对影响三地环境行政执法合作效果的第三方评价和公众监督,同时由于三地的环境行政执法体制不同,更会产生环境行政执法冲突进而产生较大的经济损失和交易成本。

(二)环境行政执法限于局部性、间断性合作

粤港澳大湾区环境治理合作局限于粤港、粤澳及港澳,缺乏三地行政主体合作治理。粤港澳三地过去的环境保护合作都是局部的合作,所成立的为广东省与香港、广东省与澳门之间的合作小组,即粤港持续发展与环保合作小组、粤澳环保合作专责小组分别开展会议进行环境保护交流。除此之外,此前三地签订的多是局地间的合作协议,广东与香港共同签署《粤港环保合作协议》,香港与澳门两特区签订《港澳环境保护合作协议》,广东与澳门签署《粤澳环保合作协议》,三地分别两两签订环境保护合作协议。然而,粤港澳大湾区绿色环境的治理并不仅仅是粤港、粤澳、港澳间的合作治理,三地在环境保护治理的经验和需求都会有互补之处,且环境问题是典型的跨区域治理问题,局部内的行政主体间的合作无法保证粤港澳大湾区统一的绿色发展城市群的建设。

粤港、粤澳环境行政合作不紧密,合作间断性。观察近年粤港澳大湾区环境治理行政执法合作成果发现。在大气污染防治上,广东和香港2009年、2012年和2016年进行了大气污染防治考察和交流。在水资源防护上,自2000年起建东江水库供水系统,并于2012年、2016年进行了水质经验交流。在森林和湿地自然生态环境保护合作交流上,香港和广东分别在2009年、2012年和2016年召开了粤港林业及护理专题小组会议,双方间的交流并不十分密切。粤港持续发展与环保合作小组下的各个专项专题小组都在不同程度上与香港进行了环保项目交流,行政执法合作相对频繁,但是存在形式主义的嫌疑,粤港的生态系统功能依旧逐渐下降、水质性缺水日益严重,丰富的海洋生物资源也受到严重的威胁。虽然广东和香港、澳门在粤港澳大湾区区域合作被提出之前就展开了环境保护合作,在粤港澳大湾区区域合作被提出之后加强了三地的环境治理合作,但是从三地的环境保护合作内容看来,具有间断性,而环境保护是持续而不能间断的行政活动,间断的三地的环境治理合作不利于建设世界级别的粤港澳大湾区城市圈。

(三)环境行政执法手段和能力存在较大差异

香港关于行政执法的立法十分具体,香港行政执法必须遵循法律规定。在环境行政执法中,香港环境委员会起到重要作用。当前香港环境行政机构已设立十四个委员会帮助环境行政机关作出正确环境执法行为,监督和保障行政机关依法作出环境执法行为。同时,为建设服务型政府,香港充分保障公众参与环境立法、执法和监督环节。在《共建优质生活圈专项规划》初步建议公众咨询结果报告中,附件1的粤港澳三地公众咨询活动一览表中显示,在广州开展两场公众活动,在香港开展了十场公众活动,澳门开展了两场公众活动。香港在公众参与立法、执法和监督上的严谨性,使得广东与香港进行环境执法合作容易产生程序上的不一致,执法效率和进度都会受到影响。

澳门的法律体系属于大陆法系,受法国法律体系模式的影响,澳门行政主体作出行政行为具有很大的权限,产生的争议由行政法院裁决,因此澳门的行政执法效率非常高。然而,由于行政立法权和行政执行权都在澳门行政长官手中,而且澳门的公众参与制度并不发达,澳门的听证制度也并非完善,因此澳门行政执法的监督和制约机制较为欠缺,在环境保护执法上也有所体现。其次,澳门的环境保护问题也直到21世纪才开始被重视,在环境行政执法上建立了环境保护局,且受到以前双轨制的法律体系影响,旧法的更新替换增多,广东与澳门的环境行政执法合作具有立法上、执法主体和程序上的差异和困难。

广东省人民政府和环境保护相关部门在党的十八大提出“绿水青山,就是金山银山”的理念之后,加大了环境治理力度,在《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等环境治理法律修改之后,相继修改实施办法、相关地方规章和地方性法规,致力于建设以绿水青山为保障的可持续发展美好生活环境。大陆的环境治理模式是从上至下的、由中央到地方的治理模式,中央的政策和法律文件对广东省地方环境保护事业具有根本性的影响,广东省所做出的环境治理方案需要通过中央的审核同意。因此,广东省环境行政执法手段和能力是在中央的支持和推动下提升的,具有一定的滞后性。因此在与港澳两地的环境执法合作中,广东省的治理手段与香港、澳门存在差异,需要三地达成统一的环境执法实施细则。

(四)环境标准不统一导致执法冲突

广东的环境标准相对于港澳比较滞后,港澳一般参照适用的是国际标准,且广东进行环境保护的行政执法落后于香港10年不止,在监测方法和监测技术上落后于香港。其次,广东等地方在改革开放之后以消耗自然资源带来巨大经济效益的模式来增长经济效益,环境状态已经处于高污染阶段,而且治理靠后,目前的环境标准仍然较于宽松,以2017年度的粤港澳大气监测结果为例,其监测标准是国家二级标准,仍然未能使用一级标准,而欧盟等欧洲国家的大气监测标准已经是国际水平。在二级标准下的监测数据虽已基本达标,粤港澳三地的环境治理合作取得的成就似乎达到预计目的,但该成就只是相对的,这相对于建立纽约湾、东京湾同等水平的环境水平还有较大的差距。虽近年来强化生态文明建设,提高了很多环境标准,广东省的环境监测和治理标准逐渐靠近香港标准,但与国际先进水平还有差距。其次,粤港澳三地的环境监测方法也因监测标准的不一致也存在差异,三地环境治理成果不一,如香港和广东省的环境合作中,广东省无法一蹴而就的采用香港标准,即英国等欧洲标准。即使香港和广东省在大气污染监测上合作统一监测标准,实际香港地区的监测数据会比两地合作监测的数据严格。广东省不断靠近香港防治水平,而香港地区的环境治理仍停滞,达不到促进香港大气污染向高标准防御的作用,环境执法出现地域偏差。同样的排污行为,但因不同的环境标准,可能受到的处罚不同,甚至介于合法与违法之间,容易导致执法冲突。香港从20世纪80年代开始注重环境治理,其环境保护理念和软环境趋于成熟,广东省从21世纪初才开始深入学习环境治理,目前仍处于为修复环境阶段,澳门在环境治理虽起步晚,但澳门环境基础比广东具有优势,三地的环境治理水平发展不一,环境基础存在差异,在环境保护合作执法上容易存在执法冲突。

三、粤港澳大湾区环境行政执法合作的优化措施

行政执法是将法律从应然变成实然的过程,没有良好的执法体制,再好的法律制度也无法发挥其强大的生命力。在粤港澳大湾区环境行政执法困境中也是如此,三地签订再多的环境保护协议,若无法落于实处,不能严格开展环境监测、调查、交流、执法,则各环境合作协议将失去制定意义。粤港澳大湾区环境治理行政执法合作应当解决困境,实现与各粤港澳大湾区环境治理合作协议的有效衔接和统一,共同建造粤港澳大湾区世界级城市群。

(一)制定统一的环境行政执法标准和执法细则

粤港澳环境执法合作是实现粤港澳环境问题和谐治理的重要方式,没有统一的环境执法细则,没有统一的环境治理标准,就没有粤港澳环境合作治理的正常运行。《纲要》出台后,对粤港澳大湾区建设和合作作了框架性指导,只有将《纲要》落实于环境治理行政执法行为上,统一粤港澳三地环境执法标准,才能真正给粤港澳大湾区宜居环境的建设起到实质性推动作用。2019年2月27日,为贯彻实施和部署《纲要》,广东省在广州召开推进粤港澳大湾区建设工作会议,深入学习贯彻习近平总书记关于粤港澳大湾区建设重要论述和对广东重要讲话、重要指示批示精神。然而,仅仅依靠广东贯彻落实《纲要》规划的内容是远远不够的,应当联合香港和澳门两地共同制定《纲要》实施细则,保障粤港澳大湾区各个领域行政执法合作有效进行。统一的执法标准是进行执法合作的首要要件。因此,在《纲要》的统一下,粤港澳三地政府应当尽快推动三方会议,制定统一的《纲要》实施细则,确定环境保护合作执法主体,将环境行政执法合作标准统一起来,为粤港澳大湾区的环境行政执法提供有力的依据。

建立统一的环境执法标准,需首要协调粤港澳三地“一国、两制、三法域”所带来的制度差异。粤港澳三地在“一国、两制、三法域”的制度背景下,都建立了相对完善的环境保护和执法法律体系,三地建立的环境保护法律体系是独立的,相互之间缺乏联系,环境保护和治理执法标准存在较大差异。然而,不同制度、不同法律体系所造成的差异问题不应成为跨区域环境合作治理的绊脚石,欧盟组织在环境政策的制定与跨区域合作治理具有宝贵经验。在欧盟模式下,欧盟相关机构了制定统一的环境保护法律和政策,各成员国在高度配合下,不同程度、不同形式的执行欧盟环境保护立法和政策,打造了不同国家间的不同法域间就统一领域的融合治理模式,形成一种比较民主、科学、公开的多层次和多方参与的环境决策和实施体系。欧盟组织由不同国家、不同制度以及不同法系的成员国组成,而粤港澳大湾区是在同一国家领导下的跨区域合作组织,建立统一的环境执法标准更具有法治基础,粤港澳大湾区可以在借鉴欧盟环境治理合作经验的基础上建立统一的环境行政执法标准。

其次,若要建设与纽约湾、东京湾等世界级湾区相当的粤港澳大湾区,环境治理标准应当不断向世界标准迈进,广东、香港和澳门应当采取最严格的环境治理标准,严格推动环境执法合作迈向世界级标准。粤港澳大湾区环境合作以开展多年,广东省稳抓环境治理已取得较好成效,以环境为代价发展经济的现象已基本遏制,环境治理能力和执法手段也与香港、澳门相适应,在粤港澳大湾区建设中提高环境治理标准已具有基础环境,应该不断提升粤港澳大湾区内的环境保护执法标准,向打造世界级湾区环境迈出新的步伐。

(二)成立大湾区环境行政执法协调委员会

由于粤港澳大湾区环境行政执法合作的领域广泛、涉及水利、生态、大气、海洋环境的保护和治理,在执法上,参与主体即包括广东、香港及澳门政府、也包括三地的环境水利部门、环保部门(局)、海洋管理部门等,多个执法部门共同对粤港澳三地的环境保护进行监督,执法冲突发生的可能性大大加大,既有积极冲突,又有消极冲突。没有具有约束力的组织机构来协调、统筹区域合作过程,就无法推动合作进入实质性阶段,也无法保证合作成员在追求自身利益最大化的同时对区域整体利益和共同利益产生影响。因此,建立具有常设性、权威性、指导性的协调机构是亟待落实的现实问题。协调或合作机构在合作规则构建、合作方案拟定、合作行为开展等各个环节,都能够以独立的身份超脱任何合作主体的利益去进行协调和监管,并以中立者的身份、以区域健康发展的整体目标保证局部利益为区域整体利益作出合理让步。

此外,由于环境保护一般具有的跨区域性,许多环境污染都横跨不同区域,尤其是水污染、大气污染以及生态环境治理问题,在环境保护的跨区域执法合作上建立统一的协调组织机构具有必要性,也具有实际意义。加拿大温哥华城市圈共管自治协调制度,建立城市圈董事会和执行委员会作为区域合作的专门组织,协调区域整体利益。

有学者提出,在我国的区域合作治理中,以建立隶属于中央的区域合作组织和建立自治的区域合作组织两种模式合作协调组织为主。在“一国两制”的背景下,香港和澳门具有较高的自治权,在中央设立粤港澳大湾区协调议事机构,协调粤港澳三地的环境合作治理存在制度障碍,因此建议在粤港澳大湾区环境行政执法合作中,基于广东、香港和澳门三地的意愿,自治建立环境行政执法协调组织,落实完成三地执法合作协调工作,提升粤港澳大湾区环境行政执法深度。随着粤港澳大湾区建设的推进,湾区合作力度加强,建立粤港澳大湾区环境行政执法协调组织的制度和政策支持越成熟,建立粤港澳大湾区环境行政执法合作协调组织的需求更为显著。

(三)建立环境行政执法信息共享平台

 当前利用互联网的智慧执法系统已经相对成熟,粤港澳大湾区的环境治理执法合作也应当建立高效的智慧执法系统,建立执法信息共享平台,便于跨区域性执法信息沟通交流、执法工作的交接和转移,同时便于大众了解粤港澳大湾区环境执法标准、查询执法信息、了解执法全过程,建立粤港澳大湾区环境行政执法信息共享机制,构建环境执法监督网。建立环境行政执法信息共享平台,有利于跨区域总结环保经验,推动美好湾区环境建设。在20世纪末,欧盟就通过建立环境保护治理信息平台,在信息数据的推动下不断完善欧盟环境治理。欧盟在环境保护执法中设立欧洲环境局,开展有关环境状况和污染资源的监测和建立数据库,负责获取环境信息,及时编制关于欧洲环境问题的信息数据,为欧洲环境状况进行系统的评价并向公众报告工作,改善欧盟环境总体质量。粤港澳大湾区环境治理合作中的行政执法合作,离不开粤港澳三地的执法信息沟通和交流,粤港澳大湾区内的环境保护监测数据的共享、环境执法数据的同步是加强粤港澳大湾区环境行政执法合作手段、提升环境行政执法合作能力的重要工具手段。

 然而,未解决电子政务建设中的跨区域部门缺乏沟通和协调,无法形成统一的技术标准,无法摆脱“信息孤岛”效应,使得信息无法共享的问题,解决信息资源浪费、阻碍粤港澳三地的环境合作治理进程。必须在粤港澳政府间加强沟通协调,进行信息标准化建设,分门别类,按不同领域建立和完善粤港澳数据信息库。粤港澳珠江三角洲区域空气监测网络和海上垃圾通报警示系统的建立,是具有指导意义的信息共享平台建设,对粤港澳大湾区环境执法合作具有推动作用。但是粤港澳大湾区环境行政执法合作不仅限于这两个系统的建设,在粤港澳珠江三角洲区域空气监测网络和海上垃圾通报警示系统的经验基础上,还应根据不同需要建设更完善的信息共享平台。

   (四)建立环境执法合作的利益分享和补偿机制

 为了实现粤港澳大湾区内环境合作治理,大湾区内行政执法机关在协调统一的前提下进行行政执法合作,这样的执法合作需要三地环境行政执法主体的积极参与、履行合作协议,三地的环境保护计划需要在各方主体的相互配合、相互协调下完成。并且,粤港澳三地不存在隶属关系,不属于领导与被领导机制下的单向执法,而是基于粤港澳三地共同推进湾区生态文明建设的共同目标,基于三地签订的相关的环境保护合作协议,各环境保护主体都各自承担职责、履行各自的职权,所形成的一种行政协作。这样基于合作主体自主、自愿,并完成资源共享和利益共赢的合作平台,各方都会以各自区域内的利益为合作考虑前提。

由于粤港澳三地环境保护的经验发展不平衡,香港地区的环境保护事业发展早于广东10到20年,广东地域辽阔,香港和澳门地理位置和土地面积狭小,人口众多,三地环境保护难度各有差别,要实现三地优质生态环境共同建设,势必要放下各地的自我中心保护主义,构建一套利益共享机制,促进三地环境保护执法合作交流。因此,应当以利益协调为主要手段,充分发挥地方政府的宏观调控功能,通过政策协调,兼顾各方利益,化解问题,解决争端。

利益冲突是区域合作治理必然存在的问题,补偿机制的构建是协调利益冲突的重要手段。粤港澳大湾区是集经济、科技、文化、旅游、环境保护等各个领域的合作共同体,在打造世界级湾区的目标时,广东、香港和澳门三地在不同领域形成互补,利益也需在不同领域得到补偿,香港的金融平台优势给广东提供发展平台、广东的地域优势给香港和澳门提供经济向内地发展的通道,同时三地也互相在旅游业和服务消费产业形成经济圈,形成开阔创新的交流模式。在环境保护行政执法方面也应当遵循互惠共赢的理念,通过补偿机制,进行三地利益再分配。各方行政主体互通便利执法,形成粤港澳环境治理合作额促进机制和保障机制,实现各方共赢推动粤港澳优越生态环境建设。

四、结语

粤港澳大湾区环境治理与保护合作是建设湾区经济合作共同体的重要一环,是打造世界级宜居城市群、森林城市群的战略性合作措施。早在粤港澳大湾区概念之前,粤港澳三地区域环境治理与保护合作已经开展了许多年。2019年2月发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》第五章第三节、第四节提出建设能源安全保障体系、强化水资源安全保障;第七章提出要推进生态文明建设、包括打造生态防护屏障、加强环境保护和治理、创新绿色低碳发展模式;第十章对规划实施的方式和策略进行规定,包括加强组织领导、推动重点工作、防范化解风险、扩大社会参与等手段,保障发展规划纲要的有效实施。《纲要》的发布,对粤港澳三地进行环境保护合作提供了重要的纲领性指导意见。毫无疑问,粤港澳大湾区环境治理问题是湾区建设的重要内容,如何加强环境治理合作是粤港澳三地的关键议题。其中,粤港澳大湾区环境行政执法合作对推动湾区环境治理起到决定性作用,在粤港澳环境行政执行力薄弱、行政执行合作局部性、间断性、环境问题不一致以及合作手段和方式差异等执行冲突的存在下,粤港澳大湾区进一步协调统一环境行政执法主体、标准、依据,建立更加完善的信息共享平台,构建利益分享和补偿机制,促进和保障环境行政执法合作的有效实施。

 

参考文献略


 

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